Прокисшая реформа региональной власти

Про федеративную реформу и писать-то стыдно. Так как тема уже закисла. Сначала Путин грозился провести ее "в ближайшие месяцы", затем его помощники стали говорить о "фактически уже начатой реформе"(?!), потом о ней вспоминали только аналитики и неутомимые политологи. Но вот публичное выступление заместителя руководителя президентской администрации Дмитрия Козака о том, что "комиссия по подготовке реформы в самое ближайшее время отчитается на заседании Госсовета и выступит со своими проектами на очередной сессии Государственной думы".

И стало ясно, что федеральной реформы не миновать. Хотя, может, и правы советники Путина, заявлявшие, что "реформа уже давно идет", потому что уже в начале 2000-го года, когда Путин пришел к власти, он поставил главной политической задачей восстановление государства.

И уже за год Путин буквально овладел ситуацией. Ему удалось установить режим "управляемой демократии". Но на самом деле никакой демократии в этом режиме нет, есть только управление. Вернее, бюрократическая рационализация этого управления по-путински... Понятно, что и от федерации осталась только вывеска. Идет укрепление централизма и отторжение государства от гражданского общества. Вот в таком государственно-политическом антураже начала работать уже упомянутая комиссии Дмитрия Козака.

Кто остановил Волкова?
И сразу Козак был очень жестко ограничен тем, что ему поставлено в принципе необсуждаемое условие: категорически запрещается что-либо менять в ельцинской Конституции 1993 года. А менять-то давно надо. И прежде всего статью 72, которая и разрешила в 1992-1993 годах все предметы ведения, которые не смогли поделить между регионами и Кремлем, передать в совместное ведение. Получилось более 40(!) таких государственных полномочий, не имеющих одного хозяина. Больше, чем в каком-либо другом федеративном государстве...

Ну а затем цепная реакция - подписано около 50 эксклюзивных договоров президента России с руководителями сильных регионов (куда попала и Удмуртия), в которых эти предметы ведения сдавались в "аренду" в обмен на политическую лояльность. Определяющей всю административную конструкцию страны стала простая, как косяк, формула: кто богаче, тот делает на своей территории, что хочет, кто беден - перебивается с хлеба на воду. А это так называемый "эффект пружины", когда долго сдерживаемое разнообразие регионов взрывоопасно воплотилось в ложно понимаемом суверенитете, что едва не привело к распаду РФ. Сильные регионы - прежде всего Татария, Башкирия, Якутия, - воспользовавшись ослаблением центральной власти, добились для себя особого статуса "государства в государстве". А это фактически конфедеративные отношения с Москвой и антиконституционные привилегии для избранных...

Так в России утвердился "феодальный" федерализм. Удмуртии не хватило лишь самой малости, чтобы не превратиться в подобное феодальное княжество в Российской Федерации. И "самая малость" - это сопротивление гражданского общества УР, о котором мы говорим как о "неполноценном и несостоявшемся". Но которое всё же существует. Вопреки беспрецедентной трусости партий и общественных движений Удмуртии гражданское общество республики смогло в решающих ситуациях противопоставить себя власти. Не Чубайс и Ельцин в 1996 году "остановили" Волкова и не дали известной законодательной провокации "о системе госорганов власти в УР" стать правовой нормой, а жесткая гражданская позиция большинства населения республики...

Но всё изменилось. И продолжает меняться. Правда, делается это опять же не в пользу демократии. Традиционный способ борьбы с федеральной раздробленностью в России - создание сильного централизованного государства. Такой метод госуправления всегда исторически лежал на поверхности событий и всегда в первую очередь искушал новобранцев власти. Поэтому ничего нет удивительного, что Путин пошел по самому легкому пути. До него хаживали по нему все Романовы и все большевики, за исключением Горбачева и Ельцина. Если оглянуться в прошлое, то Путин покажется лишь бледной копией какого-нибудь Александра II или Александра III. Формально вроде бы все демократические и федеральные институты сохраняются, но на деле они наполняются новым, почти диктаторским содержанием.

Умирающая интеграция
Во-первых, нормативно-правовые акты субъектов не просто приводятся в соответствие с духом Конституции РФ и федерального законодательства, а унифицируются, причесываются под одну гребенку, без учета самобытности регионов. Сегодня регионам де-факто не разрешается иметь более прогрессивное законодательство в Российской Федерации в целом(?!). Во-вторых, нарушается основополагающий принцип бюджетного федерализма, кстати, еще и жестко(?) зафиксированный в Бюджетном кодексе: доходы центра и регионов в консолидированном бюджете страны должны соотноситься 50 на 50. Но уже в этом году это соотношение стало беспрецедентным - 63% на 37% в пользу центра. Правда, нам несколько полегче, бюджетный баланс между Москвой и Удмуртией сегодня - 56% на 44%. Но уже в 2003 году оно станет 59% на 41%. А это всё признаки не федеративного, а унитарного государства!

В-третьих, желание всё распределять из центра уже привело к серьезным задержкам заработной платы бюджетникам и росту социальной напряженности во многих регионах страны, резкому росту зависимости субъектов РФ от Москвы. В-четвертых, под лозунгом выравнивания финансового положения всех территорий РФ, власть безоглядно увеличивает налоговую нагрузку на регионы-доноры, что ведет к потере стимула в работе последних и нежелание быть в ранге донора вообще. В-пятых, замораживается работа по интеграции регионов, "умирают" одна за одной межрегиональные ассоциации по социально-экономическому сотрудничеству. А все ресурсы концентрируются в "вертикальном формате" интеграции - в семи федеральных округах под руководством полпредов президента. Свежий пример - Уральская межрегиональная ассоциация, о которой в Удмуртии говорят уже только в прошедшем времени.

В-шестых, в соответствии с новым законом "О политических партиях" ликвидированы все региональные партии. Кому, к примеру, мешал общественно-политический союз "Элькун" ("Республика") в Удмуртии? Таким образом, политическая жизнь в республике может осуществляться лишь сверху, через федеральные партии, под контролем центра. А фактически - под контролем таких чиновников, как господин Хорошавцев, который и депутат дважды (республиканский и городской), и лидер кремлевского "Единства", и местный олигарх - три в одном, гремучая смесь власти с деньгами по-удмуртски...

"Вертикаль", которая больше напоминает известную "горизонталь"
И в седьмых, под разными предлогами президент Путин нарушает федеральный закон, ограничивавший время пребывания главы региона у власти двумя сроками (как и президента России), тем самым сохраняя полуфеодальные режимы в регионах и закрывая глаза на преступные нарушения многими губернаторами и "президентами" прав и свобод человека. Надо ли говорить, что никаких предлогов, позволяющих нарушать закон, ни у Путина, ни у его будущих преемников просто не должно быть. Ведь Владимир Владимирович сам любит повторять слова о "диктатуре закона", так пусть же ей и следует. Всегда, а не только тогда, когда требуется скрыть участие власти в неблаговидных кампаниях - таких, как уничтожение оппозиционных телекомпаний и газет. Во всем мире идут процессы децентрализации власти, у нас же - всё наоборот. Если в начале правления Путина такие шаги еще можно было понять и оправдать желанием уйти от "феодальной" федерации, то теперь, по прошествии двух лет, наращивание концентрации власти неизбежно ведет к выхолащиванию сути федерации, к превращению ее в оболочку, форму фактически полуунитарного государства.

А комиссия Дмитрия Козака - вместо того, чтобы передать большую часть полномочий по совместным предметам ведения субъектам Федерации, которые за десять лет вполне созрели для самостоятельного их осуществления, сохранив за федеральным центром лишь то, что обеспечивает целостность, единство страны, ее безопасность, - пошла по другому пути. Козак решил проблему просто: всю сферу совместной компетенции превратить в исключительное право Федерации. А субъектам РФ отдать лишь ничтожную часть полномочий. Как правило, второстепенных... Таким образом, предложения комиссии Козака по существу пересматривают принцип разграничения предметов ведения, установленных в Конституции РФ. Что прямым образом ставит под сомнение сами основы федерализма в России.

На первый взгляд может показаться, что это позволяет решить многочисленные проблемы и обеспечить управляемость единого экономического и правового пространства. Допускаю, что, действительно, в отдельных случаях это и произойдет. Или уже происходит. Но по примеру той же Удмуртии эта "управляемость" весьма сомнительна... Поэтому эффект "вертикали" всегда будет только краткосрочным. Потому что централизация резко увеличивает

организационно-управленческие риски и сама по себе уже снижает гибкость реагирования на сложные экономические и политические процессы. А реальные изменения возможны только тогда, когда сформируется система контроля и ответственности не со стороны центра, а со стороны местной власти, местных органов гражданского общества!

А пока централизация власти в путинском варианте лишь консервирует сложившуюся ситуацию и не оставляет никаких шансов - что так громко было заявлено на весь мир - на системную реформацию власти в России...

Более того, уродливость и злоупотребление при становлении федерализма "по-нашему" и местного самоуправления "по-ихнему" - аргумент (и очень веский) против самих же институтов власти, против того же самоуправления и федерализма. Это тоже самое, что и мошенники в нашем бизнесе, которые дискредитируют рыночные отношения в стране в целом. Хотя это и не так. Как и верноподданнические газеты Удмуртии не означают, что все газеты без исключения такие... Нам бы с разнообразием не бороться, а наоборот - умело использовать его!

Что же делает комиссия Казака? А она предлагает закрепить абсолютный приоритет не только Конституции России и федерального законодательства, но еще и указов президента и постановлений правительства над конституциями (уставами) субъектов Федерации. А что это означает на деле? А на деле это - нарушение принципа субсидарности и самой сути федерализма.

Что еще? Предусматривается также возможность введения "внешнего управления" субъектом со стороны федерального центра. Полномочия субъекта могут быть переданы федеральным органам власти указом президента по результатам произвольной оценки деятельности местной власти. Это позволяет "федералам" вмешиваться в дела регионов уже на основании законов, на их же основании смещать с занимаемых должностей "плохих" губернаторов и "президентов". Именно это предлагала сделать оппозиционная группа радикалов Путину с Александром Волковым, их воззвание опубликовала в октябре этого года газета "АиФ в Удмуртии". Возможно, по такой схеме работать будут и в других регионах: общественность, граждане просят Путина "навести порядок", а Москва откликается на народный призыв...

Когда российская элита разочаруется в Путине?
Хорошо это или плохо? Хорошо, если такой механизм будет абсолютно законным, и плохо, если это будет снова диктовать "целесообразность". Неважно, какая "целесообразность" - государственная или клановая, политическая или "общественная". Далее в проекте комиссии Казака есть еще одна дикость, теперь уже экономическая. Финансовое обеспечение полномочий, которые центр "отдает" регионам, должно лечь абсолютным бременем на плечи самих территорий. А то, что эти плечи не в косую сажень и возможности регионов ограничены доходами, большую часть которых забирает тот же центр, говорит о том, что полномочия эти будут чисто формальными. А ответственность Москвы за невыделение средств на реализацию "отданных" регионам полномочий, конечно же, вообще не предусмотрена...

Одним словом, хороший сценарий по радикальному удушению федерализма написал заместитель Волошина Дмитрий Козак. А ведь сколько поклонов сначала было в сторону конституционной демократии и федеративных принципов, "отвоеванных" у тоталитаризма. Но вот собрал Козак команду "государственных строителей" новой России, начали они писать проекты, и оказалось, что ничего более тоталитарного и не выходило из под пера либералов путинского призыва, чем эта федеративная реформа 2003-го, а может быть, 2004 года. Или получится так, что российская элита разочаруется в Путине и выберет себе нового кучера?..