Уровень поднимается - тонет местное самоуправление

Сегодня получается так: что плохо для общества, то хорошо для власти. Для общества текучесть кадров в журналистике оборачивается деградацией института общественного контроля, а для власти - полным забвением ее прежних грехов, ошибок и просчетов.

Если бы не короткая память, республиканские средства массовой информации обратили бы серьезное внимание на грядущую "реформу" местного самоуправления, которая уже теоретически готова. Ею занималась рабочая группа под руководством заместителя главы администрации Президента Дмитрия Козака. Собственно, речь идет не только об одном уровне власти, а о более широкомасштабных изменениях структуры управления, касающихся распределения полномочий между Центром, субъектами федерации и местным самоуправлением.

Деятельность команды Козака касалась непосредственно ближайшей перспективы - готовились конкретные предложения по внесению поправок в законодательство. Было рассмотрено 250 законов, 135 предлагается поправить. Какие именно - пока неизвестно. Зато более или менее ясной становится общая направленность реформы, и даже некоторые ее детали. Доклад "Государство. Разграничение полномочий", нацеленный на более отдаленную перспективу, презентовали в регионах. Авторы доклада, озадачившись целью определить настроения региональной элиты, сами выехали в субъекты федерации. Так, Удмуртию посетил Петр Щедровицкий, руководитель Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа. Идеи, которые он представил на суд местных чиновников и политиков, последних буквально шокировали.

Основная масса журналистов отнеслась к необычному, экстравагантному гостю как к диковинной птице, которая случайно залетела в нашу форточку. Напугала всех, пошумела - и улетела. Пронесло! А вот тут-то стоит поставить большой знак вопроса. "Акулы пера" со стажем склонны провести здесь параллель с памятными еще событиями, касающимися реформы органов государственной власти в Удмуртии. Сколько сил, времени и нервов она отняла! Но то, что надвигается на нас сейчас, будет, пожалуй, покруче, чем "удмуртское" дело...

От тюрьмы и от сумы...
Из доклада Петра Щедровицкого наиболее скандально в прессе прозвучало одно из положений о банкротстве муниципальных образований, равно как и субъектов федерации. По данным исследователей, изучавших ситуацию в шести регионах, тридцать процентов муниципальных образований имеют признаки несостоятельности, то есть огромные долги перед кредиторами. А значит, на повестке дня стоит признание их банкротами.

Петр Щедровицкий сделал особый акцент на том, что плохое финансовое состояние муниципалитетов - следствие неэффективного управления. И персональная ответственность за это лежит на их руководителях, а также на гражданах, которые слишком мало интересуются положением дел своих территорий. Отчасти он прав. Население мирится с известными фактами воровства местных чиновников. Контроль со стороны представительных органов власти за деятельностью муниципальных предприятий слабый. Независимые аудиторы редко наносят визит финансовым органам местного самоуправления. Усилий власти, направленных на развитие, вообще не заметно. Всё это, конечно, дает основания говорить, что управление на местах осуществляется не лучшим образом. Однако не факт, что виновных нужно искать только на нижнем уровне власти, тем более решать проблему через банкротство. Эту задачу стратегам не удастся решить юридически, поскольку муниципальные образования - это не что иное, как местное самоуправление на определенной территории. Поэтому для того, чтобы назвать "банкротом" целый уровень власти, нужно политическое решение. Пойдет ли на такое кардинальное перераспределение полномочий Центр? Ему придется серьезно подумать, потому что право на местное самоуправление записано в Конституции и отбирать его - значит нарушать основной закон страны. Тем не менее проблема долгов действительно существует. Однако она актуальна абсолютно для всех уровней власти, включая и Центр. И ее решение должно быть решением для всей системы. Дурной пример показали сами структуры исполнительной власти Российской Федерации, набрав кредитов МВФ и большую часть денег, по сведениям контрольных органов, пустив "по ветру". Надо бы прекратить эту порочную практику закладывать "бюджет", то есть средства к существованию миллионов людей. Заем денег - дело суперответственное, и им невозможно заниматься, не имея конкретного лица, отвечающего за возврат кредитов, а также конкретного имущества, идущего в залог.

Поручительство - вот что может взять на себя такой уважаемый институт, как государство. Брать кредиты и ссуды - это дело других, а дело государства - обеспечивать страховку. При этом в зону риска не должна попадать будущая зарплата учителей, врачей, военных. Использовать в качестве страхового фонда можно, например, валютно-золотой запас страны.

Модный крой карты
Из банкротства муниципальных образований логично вытекает и банкротство субъектов федерации. Впрямую об этом сейчас не говорится - слишком большой шум поднимется среди губернаторов и президентов регионального уровня. Но тем не менее задумка такая есть.

Вот как об этом записано в вышеназванном докладе: "...проявившаяся в последние годы тенденция (и стратегическая необходимость!) новой регионализации России накладывает определенные требования на "пространственное" распределение функций власти и управления, не совпадающее больше с контурами административно-территориального деления". Ничего себе, витиевато изложено! Однако вопрос объединения субъектов федерации обсуждается уже открыто. Называют даже примеры практических шагов. Санкт-Петербург и Ленинградская область станут единым субъектом (что, в общем-то, логично - их разъединение было искусственным). Губернатор Ярославской области предложил под своей "маркой" объединиться трем соседним областям. (А они согласны?) Граждане Ульяновской области будто бы горят желанием присоединиться к Самарской области. (Зачем?) Какая задача решается за счет укрупнения регионов? Ликвидация дотационных регионов путем присоединения их к регионам-донорам? Это, видимо, как раньше - отстающий колхоз брал на буксир передовой. Логика понятна, но где гарантии, что сегодняшний "передовик" завтра не окажется в числе аутсайдеров. А мы что, так и будем перекраивать страну до бесконечности? Человек, который всё это придумал, видимо, в жизни своей ничем более серьезным, чем игра в кубики, не занимался. Поскольку не понимает, что границы территорий - это не просто линии на карте, а шрамы и рубцы на теле человечества и каждое прикосновение к ним отдается человеческой же болью. Убрать их с помощью "косметической операции" так просто не удастся, слишком велика вероятность развития болезни - социальной, или того страшнее - национальной.

Авторы доклада могут возразить, что речь идет об административно-территориальных границах в рамках одного государства и их передел не чреват столь пагубными последствиями. На невинное заблуждение это похоже мало, потому что всем известно, что Россия имеет не просто административное деление, но еще и деление по национальному принципу.

Тем более что достичь оздоровления экономики отдельных регионов можно и не прибегая к их ликвидации. Обратимся к причинам низкой доходности субъектов федерации. Они могут быть только двух типов - субъективные и объективные. В числе первых - некомпетентное, но притом избранное населением руководство, расстаться с которым можно в результате процедуры импичмента. Вот ее-то Центр и помог бы прописать в законодательствах регионов. Всего-то России и нужно около ста умных людей, и найти их нам по силам.

Объективные причины убыточности регионов - это пришедшее в упадок производство, ставшее таковым по не зависящим от работников обстоятельствам. И здесь, очевидно, нужна все-таки помощь других субъектов федерации - ведь не зря мы объединялись в одно государство, чтобы в трудную минуту можно было опереться на чье-то плечо. Кроме того, административные границы возникли не случайно. Как известно, теория управления позволяет определить оптимальные параметры коллектива для того, чтобы управленческая деятельность протекала в нем эффективно. Не зря вся Америка поделена примерно на равные по площади штаты с равным по численности населением. Территории с населением 2-3 миллиона людей, занятых разными видами деятельности, оптимальны для регионального управления. Эти выводы о параметрах регионов, может быть, и не окончательные и специалисты в области управления могут сделать свои дополнительные расчеты. Но в любом случае разного рода проекты должны опираться на подобные серьезные доказательства.

Где взять умных?
Очень большое место в докладе было отведено проблеме ответственности. Задаются вопросы типа: кто несет ответственность за замерзшие города? Президент хотел бы иметь ясность в том, чья обязанность отслеживать вопросы жизнеобеспечения? Запрос главы государства удовлетворить очень просто, потому что ответственность лежит на всех гражданах, независимо от занимаемой должности. Другое дело - мера. Установить ответственность каждого - большая проблема. Именно на ней и необходимо сосредоточиться и дать хотя бы наметки ее решения. Ведь так или иначе все регионы пытались работать в этом направлении. Так, Госсовет Удмуртии делал попытки прописать показатели оценки деятельности правительства, но потом эту затею бросил. А надо бы к ней вернуться, притом навалиться всем миром, то есть всеми субъектами федерации, и выработать общие критерии оценки эффективной деятельности глав регионов в рамках их компетенции (границы которой, кстати, тоже нужно четко обозначить). Но в любом случае "плохие" показатели деятельности региональных органов власти должны служить основанием для отставки.

Спецы же из Центра стратегических исследований предлагают ввести институт федерального надзора и вмешательства, в срочном порядке его узаконить и использовать в следующих ситуациях для воздействия на органы местного самоуправления:

• во-первых, когда полномочия по исполнению властной функции не сформированы императивно;
• во-вторых, когда целый год ряд властных или управленческих полномочий вообще не оформлены правовым образом;
• в-третьих, когда органы местного самоуправления, исходя из интересов блага населения, должны, но в силу дефицита бюджета фактически не могут исполнить свои полномочия;
• в-четвертых, когда одной из причин неисполнения органами местного самоуправления своих обязательств является нарушение ими бюджетного законодательства, а ответственность по разным причинам не наступает".

Весь этот перечень мы привели исключительно для демонстрации стиля стратегов, потевших над многостраничным трудом. Смысла же в нем абсолютно никакого нет. Идея воссоздать что-то типа ВЧК времен военного коммунизма - просто абсурдна. Изложенный в докладе план придуман с одной-единственной целью - внушить Президенту мысль о необходимости усилить полпредства в округах. Вот как она подается в докладе: "К 2003 году президентской власти придется сделать стратегический выбор: останутся ли федеральные округа лишь механизмом ее политического воздействия или они получат бюджетные полномочия и превратятся - сверх имеющихся функций - в полноценный уровень исполнительной власти". Для того чтобы сделать выбор, нужны доказательства полезности новшества. Но, с точки зрения здравого смысла, оно кажется спорным, и даже вредным. Во-первых, потому, что с появлением нового уровня власти путь движения бюджетных денег становится длиннее (а управление тем эффективнее, чем этот путь короче). Во-вторых, бюрократическая надстройка станет еще более громоздкой, более затратной, но менее полезной.

Итак, пора сделать вывод, который напрашивается сам собой: за частоколом слов в докладе просматривается лишь одно - амбиции полпредов, в частности Приволжского округа, которые, видимо, тоже мечтают стать кем-то вроде президентов на отдельно взятой части России. Правомерно ли позволить этим амбициям расцвести?